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近期,財政部向各省財政部門(mén)發(fā)出《關(guān)于規范推進(jìn)政府與社會(huì )資本合作(PPP)工作的實(shí)施意見(jiàn)(征求意見(jiàn)稿)》。
該征求意見(jiàn)稿最重要的信息主要有如下兩點(diǎn):
1.規范的PPP項目形成中長(cháng)期財政支出事項不屬于地方政府隱形債務(wù);
2.原則上不再開(kāi)展完全政府付費項目。
征求意見(jiàn)稿提出,規范的PPP項目形成中長(cháng)期財政支出事項不屬于地方政府隱形債務(wù)。那么,亟需明確的問(wèn)題就是:什么是規范的PPP項目呢?
規范PPP項目的九方面要求
規范的PPP項目應滿(mǎn)足以下條件:
1.政府方簽約主體的適格問(wèn)題
PPP項目實(shí)施機構,是指與中標的社會(huì )資本方簽訂PPP項目合同的政府方或政府方代表,負責PPP項目的前期評估論證、實(shí)施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實(shí)施以及合作期滿(mǎn)移交等工作。
2.社會(huì )資本方主體適格問(wèn)題
PPP社會(huì )資本方可以是已建立現代企業(yè)制度的境內外企業(yè)法人(國有控股企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、混合所有制企業(yè)等),也包括銀監會(huì )大名單內的退出類(lèi)融資平臺公司,但銀監會(huì )大名單內的監管類(lèi)融資平臺不得作為社會(huì )資本方。
PPP社會(huì )資本方可以是國有控股企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類(lèi)型企業(yè)。融資平臺公司已完成退出程序并符合上述規定條件的,可以作為PPP的社會(huì )資本方參與PPP。未按規定轉型的融資平臺公司(即監管類(lèi)融資平臺)不得作為社會(huì )資本方。
1.規范性要求
PPP適用于政府負有提供責任又適宜市場(chǎng)化運作的公共服務(wù)、基礎設施領(lǐng)域,主要包括市政設施(燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等)、交通設施(公路、鐵路、機場(chǎng)、城市軌道交通等)、公共服務(wù)(醫療、旅游、教育培訓、健康養老等),以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等領(lǐng)域,項目具有投資規模較大、需求長(cháng)期穩定、價(jià)格調整機制靈活、市場(chǎng)化程度較高等特點(diǎn)。
2.判斷標準
(1)政府負有提供責任
政府負有提供責任,是指在消費過(guò)程中具有非競爭性、非排他性的公共產(chǎn)品,這類(lèi)產(chǎn)品在市場(chǎng)機制調節下無(wú)法實(shí)現資源最優(yōu)配置,只有政府提供才能實(shí)現最優(yōu)配置,包括向公民免費提供的純公共產(chǎn)品及向消費者收取一定費用的準公共產(chǎn)品。
政府不負有提供義務(wù),不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的項目,不得采用PPP模式。這一點(diǎn)在財辦金[2017]92號也得到明確:不適宜采用PPP模式實(shí)施的項目包括不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域,政府不負有提供義務(wù)的,如商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、招商引資項目等。
(2)適宜市場(chǎng)化運作
不涉及到國家機密,市場(chǎng)化運作能夠有效提高公共產(chǎn)品供給效率、降低供給成本,適合社會(huì )資本長(cháng)期穩定持續提供。
財辦金[2017]92號《關(guān)于規范政府和社會(huì )資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》明確:不適宜采用PPP模式實(shí)施的項目包括涉及國家安全或重大公共利益的項目。
1.規范性要求
PPP項目合規的運作方式包括OM(委托運營(yíng))、MC(管理合同)、BOT(建設-運營(yíng)-移交)、BOO(建設-擁有-運營(yíng))、TOT(轉讓-運營(yíng)-移交)和ROT(改建-運營(yíng)-移交)等,但不包括各種形式的BT(建設-移交)模式。
2.判斷標準
無(wú)論是OM、MC還是BOT、BOO、TOT和ROT模式,PPP項目運作模式的最核心點(diǎn)就是,項目要有“實(shí)質(zhì)性的運營(yíng)”(Management或Operation),不能缺少實(shí)質(zhì)性運營(yíng)環(huán)節而僅僅是BT(建設-移交)模式。
至于《關(guān)于進(jìn)一步加強政府和社會(huì )資本合作(PPP)示范項目規范管理的通知》(財金〔2018〕54號)提出的“不得約定將項目運營(yíng)責任返包給政府方出資代表承擔或另行指定社會(huì )資本方以外的第三方承擔”,這一點(diǎn)確實(shí)與前期的財政部《關(guān)于規范政府和社會(huì )資本合作合同管理工作的通知》(財金〔2014〕156號)附件PPP項目合同指南規定不符。
合同指南提出:項目運營(yíng)可以委托給專(zhuān)業(yè)運營(yíng)商,根據不同PPP項目運作方式的特點(diǎn),項目公司有時(shí)會(huì )將項目部分的運營(yíng)和維護事務(wù)交給專(zhuān)業(yè)運營(yíng)商負責。政府付費機制的項目公司可能會(huì )將大部分的運營(yíng)事務(wù)交由專(zhuān)業(yè)運營(yíng)商負責;使用者付費機制的項目由于存在較大需求風(fēng)險,項目公司可能僅僅會(huì )將部分非核心的日常運營(yíng)管理事務(wù)交由專(zhuān)業(yè)運營(yíng)商負責。PPP項目合同中約定的項目公司的運營(yíng)和維護義務(wù),并不因項目公司將全部或部分運營(yíng)維護事務(wù)分包給其他運營(yíng)商實(shí)施而豁免或解除。
1.規范性要求
大多數PPP項目均涉及到項目建設,如BOT、BOO、ROT等模式,既然涉及到項目建設,就要符合項目建設要求具備項目建設合規手續,如可研、環(huán)評、土地等合規手續。
同時(shí),涉及國有資產(chǎn)權益轉移的存量項目,應按規定履行相關(guān)國有資產(chǎn)審批和評估手續。
2.判斷標準
PPP項目的建設手續(可研、環(huán)評、土地等項目合規性審批手續),必須按照《關(guān)于組織開(kāi)展第三批政府和社會(huì )資本合作示范項目申報篩選工作的通知》(財金函[2016]47號)要求,滿(mǎn)足合規性完備性要求。
涉及國有資產(chǎn)權益轉移的存量項目,應按照《關(guān)于規范政府和社會(huì )資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金[2017]92號)要求,按規定履行相關(guān)國有資產(chǎn)審批、評估手續。
1.規范性要求
PPP項目整個(gè)生命周期包括識別、準備、采購、執行、移交五大操作環(huán)節,涉及的規范性要求較多,這一塊也是PPP項目最容易出現問(wèn)題的領(lǐng)域,應嚴格按照《政府和社會(huì )資本合作項目政府采購管理辦法》執行相關(guān)流程。
同時(shí),財政部《政府和社會(huì )資本合作模式操作指南(試行)》(財金[2014]113號)對PPP項目識別、準備、采購、執行、移交等操作環(huán)節進(jìn)行了規范。
還需要注意的是,《關(guān)于組織開(kāi)展第三批政府和社會(huì )資本合作示范項目申報篩選工作的通知》(財金函[2016]47號)明確,已進(jìn)入采購階段或執行階段的項目,未按政府采購相關(guān)規定選擇社會(huì )資本合作方的不再列為備選項目。
2.判斷標準
當前,很多政府為了支持政府所屬融資平臺公司轉型,采購方式大多直接采取單一來(lái)源采購、競爭性磋商等非競爭性采購方式,其實(shí)是不符合政策規范要求的。
不同采購方式適用于不同采購條件,不能簡(jiǎn)單的采取單一來(lái)源采購方式。采購的環(huán)節和條件較為復雜,應執行《政府和社會(huì )資本合作項目政府采購管理辦法》、《政府和社會(huì )資本合作模式操作指南(試行)》《政府采購法》等政策規定。
1.政策要求
風(fēng)險分擔,是PPP模式區別于政府部門(mén)與社會(huì )資本方其它交易形式的顯著(zhù)標志。
在PPP模式中,政府部門(mén)盡可能地承擔自己有管理優(yōu)勢的伴生風(fēng)險,社會(huì )資本會(huì )按其相對優(yōu)勢承擔較多的具體經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險,最終實(shí)現雙方風(fēng)險最優(yōu)應對、最佳分擔,將整體風(fēng)險最小化。
2.判斷標準
政府部門(mén)應主要承擔外部環(huán)境風(fēng)險,社會(huì )資本應主要承擔項目實(shí)施管理風(fēng)險,項目組織和內部協(xié)調的風(fēng)險主要由雙方共同承擔。具體來(lái)講就是,項目設計、建造、財務(wù)和運營(yíng)維護等商業(yè)風(fēng)險由社會(huì )資本承擔,法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔,不可抗力等風(fēng)險由政府和社會(huì )資本合理共擔。
實(shí)操中,不少PPP項目在合同體條款安排上提到項目公司可以將部分或者全部運營(yíng)工作委托給第三方機構。特別是之前很多PPP項目的社會(huì )資本方多為施工企業(yè),不懂運營(yíng)或者不想運營(yíng),于是就順水推舟將運營(yíng)外包,在某些領(lǐng)域也出現政府主動(dòng)要求項目公司把運營(yíng)委托給自己下屬的公司進(jìn)行運營(yíng)的情形。
1.政策要求
所謂績(jì)效掛鉤,就是PPP項目涉及政府付費、財政缺口補助的,應建立績(jì)效評價(jià)機制,政府付款不能按照固定金額支付,而應與項目公司提供公共服務(wù)的績(jì)效評價(jià)結果掛鉤,完成得好可以100%甚至獎勵,完成不好就要扣減付費。
2.存在的問(wèn)題
財辦金[2017]92號文明確,政府付費與績(jì)效考核結果掛鉤部分占比不足30%的,不得入庫。在但在92號文下發(fā)前,大部分政府付費項目都沒(méi)有建立完整的績(jì)效考核,也沒(méi)有將政府支出與績(jì)效評價(jià)掛鉤,即使掛鉤也是極少部分形式上的掛鉤,大部分支出還是固定支出。
另外,財政部《PPP項目合同指南》這樣規定:在一些產(chǎn)品購買(mǎi)合同中,還會(huì )包括“照付不議”條款,即項目公司與產(chǎn)品的購買(mǎi)者約定一個(gè)最低采購量,只要項目公司按照最低采購量供應產(chǎn)品,不論購買(mǎi)者是否需要采購該產(chǎn)品,均應按照最低采購量支付相應價(jià)款。
(八)兩評一案的規范性要求
1.政策規范性要求
“兩評一案”(物有所值評價(jià),財政承受能力論證,項目實(shí)施方案)是判斷是否適合采取PPP模式的關(guān)鍵,也是作為控制地方政府財政風(fēng)險的關(guān)鍵屏障(紅線(xiàn)中的紅線(xiàn))。
因此,“兩評一案”必須要經(jīng)過(guò)詳細論證并經(jīng)所屬政府財政部門(mén)及地方政府審批同意后方可采取PPP模式。
2.判斷標準
作為非政府部門(mén)的投資者、金融機構或者相關(guān)第三方,判斷標準比較簡(jiǎn)單,主要是看以下兩點(diǎn):
“兩評”(物有所值評價(jià),財政承受能力論證)是否有論證依據,論證結果是否經(jīng)所屬政府財政部門(mén)審查同意并發(fā)文批復。
“一案”(項目實(shí)施方案)是否經(jīng)所屬政府同意并發(fā)文批復。
3.存在的主要問(wèn)題
實(shí)操中,物有所值評價(jià)(VFM)相對較為容易,畢竟類(lèi)比政府方自營(yíng)都是虛擬的,比較容易論證。
對于財政承受能力論證,地方政府的可操作性空間就比較小。不過(guò)這個(gè)10%上限控制的僅是需要從一般公共預算中安排的支出責任,并不包括政府從其他基金預算或以土地、無(wú)形資產(chǎn)等投入的部分。
這為PPP突破10%紅線(xiàn)留下了諸多遐想空間,包括社會(huì )資本方在內的眾多PPP參與方,皆有動(dòng)力從政府性基金預算中騰挪出更多空間。這樣既能繼續安排PPP項目上馬,同時(shí)不觸碰一般公共預算支出10%的高壓線(xiàn)。
1.政策要求
PPP項目期限最短不得低于10年,最長(cháng)不得超過(guò)30年。
2.判斷標準
相對較容易判斷,PPP期限在10年和30年之間,但是超過(guò)30年的也屬于正常。
PPP項目公司是為了PPP項目的運作實(shí)施而設立的“特別目的載體”(Special Purpose Vehicle,簡(jiǎn)稱(chēng)SPV)。
現有PPP項目公司的股東構成,可分為兩類(lèi):一是由社會(huì )資本(可以是一家企業(yè),也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體)按照市場(chǎng)化運作原則出資設立,負責項目的融資、建設、運營(yíng)等事項;二是由政府和社會(huì )資本共同出資成立,或者社會(huì )資本設立項目公司后由政府指定機構依法參股項目公司,政府和社會(huì )資本共同承擔PPP項目的全生命周期的各項事宜,確保PPP項目順利運作實(shí)施。
PPP項目公司股東構成既可以是僅有社會(huì )資本的單一型,也可以是政府和社會(huì )資本共同參與的復合型。