《政府投資條例》解讀
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    2019年4月14日,國務(wù)院頒布了《政府投資條例》(國務(wù)院令712號),決定于2019年7月1日起正式施行?!稐l例》共七章三十九條,是我國關(guān)于政府投資管理的第一部行政法規,也是投資建設領(lǐng)域的基本法規制度,標志著(zhù)全面規范政府投資管理邁出了具有重要意義的一步。
    一、《條例》的意義
    (一)是推動(dòng)政府投資法治建設的重大舉措
    《條例》的頒布,實(shí)現了我國政府投資法治建設的重大突破?!稐l例》圍繞貫徹新發(fā)展理念、正確處理政府和市場(chǎng)關(guān)系、加強補短板和防風(fēng)險等進(jìn)行了有針對性的制度設計,對政府投資管理的關(guān)鍵環(huán)節確立了基本規范。這一立法成果,為更好發(fā)揮政府投資作用提供了法治保障。
    (二)將政府投資管理制度化、規范化、法定化
    (1)明確約束政府投資范圍
    一是明確政府投資資金主要投向現階段市場(chǎng)還不能有效配置資源的領(lǐng)域;
    二是發(fā)揮政府投資資金的引導和帶動(dòng)作用,鼓勵社會(huì )資金投向公共領(lǐng)域項目;
    三是安排政府投資資金應當平等對待各類(lèi)投資主體。政府投資的基本作用主要應當體現在為企業(yè)投資創(chuàng )造必要的基礎設施和外部環(huán)境條件上。對于發(fā)展需要但成本和風(fēng)險較高、盈利能力不足的公益性領(lǐng)域,政府投資要帶動(dòng)社會(huì )投資,發(fā)揮其成本風(fēng)險共擔、市場(chǎng)效率高的優(yōu)勢。
    (2嚴格界定政府投資方向
    一是要求政府投資要聚焦社會(huì )公益服務(wù)、公共基礎設施、農業(yè)農村、生態(tài)環(huán)境保護、重大科技進(jìn)步、社會(huì )管理、國家安全等領(lǐng)域。
    二是要求建立政府投資范圍定期評估調整機制,以促進(jìn)政府投資方向和結構的優(yōu)化。
    三是強調對防范風(fēng)險、促進(jìn)健康可持續發(fā)展的剛性約束,明確要求加強預算約束,不得通過(guò)違法違規舉借債務(wù)籌措政府投資資金。
    (三)完善政府投資管理體制和管理方式
    一是理順政府投資管理體制,明確規定國務(wù)院投資主管部門(mén)履行政府投資綜合管理職責,國務(wù)院其他相關(guān)部門(mén)依照規定的職責分工履行相應的政府投資管理職責。
    二是確立了政府投資資金的基本管理方式,即直接投資、資本金注入、投資補助、貼息等,并規定了按項目安排的原則和相應的程序。
    三是規范了政府投資和預算的關(guān)系,明確規定政府投資年度計劃應當和本級預算相銜接,財政部門(mén)應當根據經(jīng)批準的預算及時(shí)、足額辦理政府投資資金撥付。
    1.
嚴格項目和資金規范化管理,強化政府投資管理剛性約束。一是統一規范政府投資項目的審批程序,并明確規定審批重大政府投資項目應當履行咨詢(xún)評估、公眾參與、專(zhuān)家評議、風(fēng)險評估等程序。
    二是明確可以簡(jiǎn)化審批程序的項目范圍以及利用技術(shù)手段優(yōu)化審批流程。
    三是明確政府投資年度計劃是對資金按年度落實(shí)到項目的基本方式,是全流程管理的關(guān)鍵抓手。
    四是加強對投資概算的剛性約束。
    五是立足全周期管理,強化事中事后監管措施。
    六是詳細規定了違法違規情形和法律責任。
    二、 基本概念
    (一)政府投資
    是指在中國境內使用預算安排的資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資建設活動(dòng),包括新建、擴建、改建、技術(shù)改造等。
    (二)政府投資的領(lǐng)域
    政府投資資金應當投向市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì )公益服務(wù)、公共基礎設施、農業(yè)農村、生態(tài)環(huán)境保護、重大科技進(jìn)步、社會(huì )管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項目,以非經(jīng)營(yíng)性項目為主。政府及其有關(guān)部門(mén)不得違法違規舉借債務(wù)籌措政府投資資金。
    (三)政府投資的方式
   以直接投資方式為主;對確需支持的經(jīng)營(yíng)性項目,主要采取資本金注入方式,也可以適當采取投資補助、貸款貼息等方式。
    三、主要內容
    (一)政府投資決策規定
    政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目,項目單位應當編制項目建議書(shū)、可行性研究報告、初步設計,報批。
    對有重大影響或者投資規模較大的項目,投資主管部門(mén)應當在中介服務(wù)機構評估、公眾參與、專(zhuān)家評議、風(fēng)險評估的基礎上作出是否批準的決定。
   經(jīng)核定的投資概算是控制項目總投資的依據。
    初步設計提出的投資概算超過(guò)經(jīng)批準的可行性研究報告提出的投資估算10%的,重新報送可行性研究報告。
    (二)簡(jiǎn)化報批文件和審批程序的項目
    (1)相關(guān)規劃中已經(jīng)明確的;
    (2)部分擴建、改建的;
    (3)建設內容單一、投資規模較小、技術(shù)方案簡(jiǎn)單的;
    (4)為應對自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會(huì )安全事件等突發(fā)事件需要緊急建設的。
    (三)列入政府投資年度計劃的條件
    (1)采取直接投資方式、資本金注入方式的,可行性研究報告已經(jīng)批準或者投資概算已經(jīng)核定;
    (2)采取投資補助、貸款貼息等方式的,已經(jīng)按照國家有關(guān)規定辦理手續;
    (3)縣級以上人民政府有關(guān)部門(mén)規定的其他條件。
     政府投資年度計劃應當和本級預算相銜接。
     財政部門(mén)應當根據經(jīng)批準的預算,及時(shí)、足額辦理政府投資資金撥付。
    (四)實(shí)施程序規定
    (1)開(kāi)工 
     不符合建設條件的,不得開(kāi)工。重大投資項目,按照規定辦理開(kāi)工報告審批手續后方可開(kāi)工建設。
     擬變更建設地點(diǎn)或者擬對建設規模、建設內容等作較大變更的,應當按照規定的程序報原審批部門(mén)審批。
     政府投資項目不得由施工單位墊資建設。
     原則上不得超過(guò)經(jīng)核定的投資概算。
因   國家政策調整、價(jià)格上漲、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化等原因確需增加投資概算的,應當提出調整方案及資金來(lái)源,按照規定報原初步設計審批部門(mén)或者投資概算核定部門(mén)核定;涉及預算調整或者調劑的,依照有關(guān)預算的法律、行政法規和國家有關(guān)規定辦理。
    (2)竣工 
    項目建成后,應當按照規定竣工驗收,竣工驗收合格后及時(shí)辦理竣工財務(wù)決算。
    結余的財政資金,應當按規定繳回國庫。
    (3)后評價(jià)
    投資主管部門(mén)應選擇有代表性的已建成項目,委托中介服務(wù)機構進(jìn)行后評價(jià)。
    (五)監督管理規定
    (1)監督方式
    在線(xiàn)監測、現場(chǎng)核查等
    (2)對項目單位的要求
    報送開(kāi)工建設、建設進(jìn)度、竣工基本信息。
    加強檔案管理,有關(guān)文件、資料存檔備查。
    (六)項目單位的法律責任
    項目單位有下列情形之一的,責令改正,暫停、停止撥付資金或者收回已撥付的資金,暫?;蛘咄V菇ㄔO活動(dòng),對負有責任的領(lǐng)導人員和直接責任人員依法給予處分:
    (一)未經(jīng)批準或者不符合規定條件開(kāi)工建設的;
    (二)弄虛作假騙取審批或者投資資金;
    (三)未經(jīng)批準變更建設地點(diǎn)或者對建設規模、建設內容等作較大變更;
    (四)擅自增加投資概算;
    (五)要求施工單位墊資建設;
    (六)無(wú)正當理由不實(shí)施或者不按照建設工期實(shí)施已批準的項目。
    項目單位未按照規定將有關(guān)文件、資料存檔備查,或者轉移、隱匿、篡改、毀棄項目有關(guān)文件、資料的,責令改正,對負有責任的領(lǐng)導人員和直接責任人員依法給予處分。
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